国外社保“碎片化”整合的经验与教训

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稿件来源：中国劳动保障报 

    起源：英国成功的经验

    碎片化社保制度历史源远流长，可以追溯到欧洲几百年前的行业公会和基尔特主义 （guilt）互助会，在两百多年后的19世纪末由德国开历史先河，以国家立法的名义将之逐个 “招安”，将之变成强制性的国家保险制度。这个以当时德国铁血宰相俾斯麦命名的社保制度保留了碎片化管理的行业统筹特征，在随之半个多世纪里成为欧洲各国效法的模式。直到第二次世界大战，俾斯麦模式一统天下的局面才被英国贝弗里奇模式所打破，从此俾式与贝氏两个模式便成为欧洲乃至全世界占主导地位的两个主要模式，成为分析社保制度的两个主要工具。起源于第二次世界大战的贝弗里奇模式的特征是试图对俾斯麦模式的碎片化现状进行整合，以建立起一个“大一统”的社保制度。可以说，除少许遗留问题以外，英国基本上完成了碎片整合的历史任务，建立起一个 “三统一”的社保制度，即统一国民资格、统一待遇比例、统一管理机构。这个 “三统一”彻底摒弃了碎片化造成的社会歧视，为欧洲和全世界树起了一个最新的标杆，很多已经采取俾斯麦模式的国家随之效法，有的国家改革成功了，有的失败了。北欧国家成功地建立起统一制度，而大多数西欧大陆国家则比较完整地保留了传统的碎片化制度。

    危害：法国整合失利的教训

    在第二次世界大战后期，法国也曾试图效法英国，对其碎片化制度进行整合，当时负责此项使命的拉罗克也想做法国的贝弗里奇，制订了一个整合方案，但由于种种原因没能如愿，法国比较完整地保留了几百年前留下的碎片化遗产。在战后60多年里，碎片化制度逐渐显现其缺陷，即待遇水平存在差距，福利刚性导致攀高拉齐，致使财政不堪重负。历届政府均信誓旦旦，试图削减山头， “向下”拉齐福利水平，但始终没有成功过。尤其是最近十几年来，养老保险制度改革已成为新政府上台后列入其议事日程的第一目标，但每次改革都引发全国性的示威游行，两届总理直接或间接为此而下台。笔者曾专门查阅了2008年1月1日至12月31日法国主要报刊，粗略统计的结果是，与福利待遇有关的罢工和游行示威就多达100多次，平均每周两次左右 。

    经验：美国的重要启示

    美国1935年通过 《社会保险法案》时，一起步建立的就是一个统一的社保制度，而不是以行业和企业为基础的碎片化制度。虽然当时美国经济发展水平与欧洲差不多，并呈现较为明显的二元结构特点，但是，它并没有重蹈欧洲覆辙，而是另辟蹊径。虽然在建立之初其覆盖对象包括所有私人部门，大多数公务员没有加入进来，直到20世纪80年代才完成了对全国公务员的覆盖任务，但是，总体来说，美国的制度并没有步英国 “先碎片后整合”的老路，采取“曲线救国”的方式，也没有像法国那样沿着 “碎片式打补丁”的路径亦步亦趋，而难以自拔，而是走出一条 “渐进式大一统”的独特道路，最终完成了统一之路。

    英国的 “先碎片后整合”、法国的“碎片式打补丁”、美国的 “渐进式大一统”改革道路是三个截然不同的改革路径。由于历史的局限性，英国和法国的碎片制度是历史遗产的结果，如果说他们是旧制度的被动接受者的话，那么，美国1935年首次立法建立的社保制度就带有相当的主动性，它在吸取英法当时碎片化教训的基础之上，一起步就建立起一个统一制度，通过 “渐进式大一统”的改革路径在全国建立起一个大一统的社保制度。

    比较：欧美竞争力的差异

    英国、法国和美国为代表的三个不同改革路径的效果是不同的，对经济和社会的影响也是不同的。美国的大一统制度为其社会稳定做出了重要贡献，半个世纪以来我们从未发现美国因社保问题而引发的社会不稳定的记录，但相比之下，法国半个多世纪以来则饱尝碎片制度的苦头，即使英国的碎片已在1946年经过整合，但也还遗留一些痕迹，时常引起社会动荡。

    如果假设美国1935年的社保法没有建立一个统一制度，而是权利下放到各州，50个州由50部法律构成，存在50个高低不平的养老制度，那么，70多年后的今天，美国社保制度必定也像法国那样，既是一个人人赖以生存的社会安全网，也是一个“烫手山芋”，成为社会动荡不安的“火药桶”。英国的案例说明，碎片整合的时间越早，成功的可能性越大；法国的案例显示，碎片整合的时间越晚，整合的难度越大，甚至不可能；美国的事例说明，一起步就建立一个统一制度，是一个最理想的境界。

    摘编自 《甘肃社会科学》2009年第3期 郑秉文 文